本文从纵向的角度总结回顾了我国国企改革的三个阶段,并对当前国企改革取得的成就与存在的不足展开了分析,最后阐述了深入推进国企改革的五个方面设想。
国企改革一直是我们国家的经济体制改革的主线年艰苦卓越地努力,终于迎来了国企整体利好的局面,巨额的红利分配问题成为国人当前议论的焦点。分享阶段性成功之余,冷静盘点一路过来的得与失、利与弊,并对尚在深化的国企改革进言献策,更为有意义。
总体上看,我国国企改革的轨迹是沿着市场方向,走一条不断“试点——推广——再试点——再推广”的“摸着石头过河”的道路,与“渐进式”的市场化经济体制改革相一致。在整个体制改革经历全面改进的计划经济、有计划的商品经济和社会主义市场经济三个发展阶段的同时,国企改革也相应经历了三个阶段。
扩大企业自主权阶段(1978-1984年)。当时的背景是原来的行政主任部门权力过大,国企处于被高度管制之下,甚至维持简单再生产的折旧费都须上缴,不少国企连购进原材料组织正常生产都得审批。此时,国企其实就是政府部门的“附属”、“生产车间”,因此企业普遍表现出动力不足、职工积极性不高、“大锅饭”现象泛滥和效率低下。针对这样的状况,国家开始实行以下放权力,调动企业和职工积极性的改革。
从1978年四川省率先开始试点改革后,到1980年全国试点企业增至6600余家。在试点改革中把企业所得、职工福利奖金与企业经营好坏、利润多少直接挂钩,调动了企业和职工关心生产成果、改善经营管理的积极性。随后两年,国企全面实施工业经济责任制,即国家对企业实行经济责任制和企业内部实行经济责任制,使试点阶段的经验转变成相对正式的制度而被推广。1983-1984年实行的利改税改革,是国家试图以更为规范的税收方案来调节政府和企业之间的分配关系。1983年的第一步利改税,即在公司实现利润中,先征收特殊的比例的所得税和地方税,然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间做到合理分配。1984年改为第二步利改税,即将国有企业原来上缴国家财政的税利,改为向国家完全交税。
第一阶段的改革在对传统经济体制认识的基础上摸索了一些改革思路,实施了一些改革措施。通过扩大企业经营自主权,初步解决了国家对企业管得过死和职工报酬与企业经营效率脱节的问题,增强了企业和职工利益激励机制,但对国有企业原有的经营机制没形成根本转变。跟着时间的推移,利改税不能解决合理确定调节税,不能解决企业之间的“苦乐不均”和“鞭打快牛”的弊端愈趋严重。国企改革需要寻找新的方向。
实行两权分离阶段(1985-1992年)。1984年后,中国改革重心由农村转入城市。农村推行联产承包责任制取得的很明显的成效对国企改革产生了很大的示范效应。依据国务院政企分开、两权分离的原则,承包制、租赁制、股份制等各种经营形式开始在各地推行,其中承包制是主流。承包制与前面实行的利润包干的工业经济责任制相比,承包性质发生了很大变化:由过去单纯落实财政上缴任务的一种手段,演变成一种相对完整的企业经营形式;虽然仍是从重构企业激励机制入手以调动积极性,但政企关系的调整已不限于分配关系;实际上企业已获得部分产权,国企开始由行政机构的附属物向商品生产者转变。这种制度给企业较大程度的利益驱动,从而迅速成长为企业改革的主导形式。从1987年全面实施到1988年的两年间,国有企业增创利税350亿元,相当于1980-1986年的总和。截止1988年,实行承包制改革的国有大中型企业已达到95%。
承包制改革虽然使企业的活力显著地增强,但它不可以真正做到政企分开,并使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体,不可能使企业经营机制发生根本转变。随着承包制的能量极大地释放开来之后,其负面效应越来越明显。“中国承包第一人”马胜利,1984年出任石家庄造纸厂厂长,承包第一年就为厂里盈利140万元,承包4年,利润增长22倍;尤其是1988年组建的“中国马胜利造纸企业集团”,吸收了横跨全国10多个省市的100多家企业,他一人担任了100多个分厂的法定代表人。因而曾经有一段时期,全国掀起向马胜利学习,大力推行承包制的热潮。但没几年,承包制反映出来的产权不清晰、行为短期化、包赢不包亏、承包者与职工之间矛盾对立等问题使造纸集团发展出现了诸多困难,拖到1995年,造纸集团被迫解散。马胜利也被主管部门免职,成为国企改革史上昙花一现的传奇人物。可见,承包制改革并非是解决国企问题的真正良药。
建立现代企业制度阶段(1993年至今)。总体来讲,前两个阶段国企改革是力图通过调整国家与企业之间“集权”和“放权”的关系,来增强企业管理层及职工的个人利益与企业业绩的关联度,达到提升企业效率的目的。尽管也取得了一些阶段性成效,并为以后的改革提供了借鉴之处,但由于改革是囿于原有体制框架内进行的,没有也不可能找到一个符合国企改革的正确方向。
第三个阶段建立现代企业制度的改革是国企改革的“分水岭”。党的十四大明确了我们国家的经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,这为国企改革提供了新的体制背景。按照市场经济塑造微观基础的要求,接下来的十四届三中全会指明了国企改革的目标就是建立现代企业制度, 并具体化为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”16字要求。此后,在旧体制不断被打破和新体制逐渐建立的宏观背景下,国企改革的推进大致可从两个层面来把握:一是国有经济整体的调整。针对国有经济战线过长、布局不合理、重复建设严重的弊端,在经历了“抓好”国有大规模的公司和“放开放活”国有小企业的“抓大放小”改革试点工作后,从1997年的十五大至今,国有经济从始至终坚持以提高质量和控制力为目的的“有进有退,有所为有所不为”的大调整战略,逐步从竞争性领域退出,集中到国防军工、石油石化、电力、电信、重要矿产资源开发等关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,从而深刻地改变了国有企业的分布、规模及数量结构。国企改革发生了从存量资产到流量资本、从单个企业到整体国有经济的改革方式的大转变。二是建立现代企业制度。除了部分国有企业通过破产、整体出售退出市场,部分实施联合、承包、租赁、委托经营、托管等不彻底变动产权的改革形式,绝大部分国企推行公司制改造。这一阶段,从关于股份制姓“资”、姓“社”的争论,到股份制可以是公有制的实现形式,到2003年十六届三中全会的“使股份制成为公有制的主要实现形式”,深化了对股份制性质的认识,从而有力地推动了国企通过兼并、重组转变成为投资主体多元化的大公司集团、股份有公司、有限责任公司的资本组织形式。在改革进程中,上世纪90年代中前期国企改革实践重点围绕“管理科学”,狠抓减员增效,下岗分流,以此来推动企业内部经营机制的转变;90年代后期及进入新世纪以来,人们逐步认识到现代产权制度的建设才是建立现代企业制度的“牛鼻子”。2003年后,国企改革实践重点围绕建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度来进行。比如,为产权改革的需要,中央和地方国资委的相继成立和运行为解决“出资人缺位”问题奠定了坚实的基础;2005年开始试点到今年结束的上市公司股权分置改革打破了原国有股和法人股不能上市流通的局面,增强了产权的流动性,对落实股权激励、保护国有投资者权益、增强国有资本经营的灵活性起到了非消极作用。此外,在主辅分离、转变职工身份、强化内部激励约束机制等方面,国企改革也迈出了坚实的步伐。
成就。现阶段国企改革取得的成就是令人瞩目的,主要体现在:一是国有经济的结构和布局得到非常明显改善。从1998-2003年,国有及国有控股企业从23.8万家减少到15万家,减少了40%,竞争性领域国有经济比重显著下降,一批历史遗留的困难企业通过政策性破产退出市场。但国有资本在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域处于优势和控制地位,国有企业资产总额和净额都有显著增长。二是国有企业整体经营状况有了明显的好转。不仅实现了在1998-2000年三年内国有企业整体脱困的目标,而且最近几年出售的收益、利润和税金等指标值呈两位数逐年增长。其中,全国国有企业累计实现利润在2005年底达到9047.2亿元,再创历史上最新的记录,同比增长25.1%,是1997年806.5亿元的11倍多。三是产权制度改革取得重大突破。到2005年底,中央和绝大多数地方都成立了专门的国有资产监督管理的机构并开始履行职能;政企分开的步伐加快,如中央党政机关与所管理的530个公司实现了脱钩,军队、武警和政法机关所办的6380多个经营性企业已全部移交给地方,进一步理顺了国家与企业、中央与地方的关系;全国2903家国有及国有控股大型骨干企业已有1464家改制为多元股东持股的公司制企业,改制面为50.4%,山西、辽宁、湖北、湖南、广东、四川、重庆、云南、陕西、宁夏等省(区、市) 国有中小企业改制面已达80%以上,在省、市(地)、县三级所属企业中,县属企业改制面最大。四是主辅分离和企业内部劳动、人事及分配制度改革稳步推进。如中央企业中石油、中石化、东风汽车三大集团分离办社会职能试点基本完成,已与地方政府就机构、人员及资产的移交达成协议,将有854个中小学和公检法机构、9.4万名职工从企业中分离,每年为企业减轻负担40多亿元。
不足。在充分肯定国企改革成就的同时,我们也应注意到,由于受历史因素的影响和整个经济体制转轨复杂性的制约,国企改革的任务远没有完成,突出表现在存有如下不足:一是亏损现象依然严重。尽管国企改革实现了整体脱困和创造赢利新高,但其中央企,尤其是中央垄断企业是利润的主要创造者,如2005年中石油、中石化、中海油三大石油公司的利润占到了全部央企总利润的一半。不少国企,尤其是竞争性行业的国企亏损现象仍令人担忧。2005年我国国有亏损企业的整体亏损额达到1026亿元,接近1998年巨亏时的水平,是历史上第二个亏损高峰。二是改制过程欠规范、方式简单。在国有资产出售,或股份制改造中存在很明显的低价评估、暗箱操作、“自己定秤自己做买卖”等非法行为。尤其是在国资委成立以前,此现状在地方国企改制中是非常普遍的,导致大量的国有资产流失。如重庆市某区一家价值5000万元的国有企业改制,被中介机构低估为400万元,最后以200万元就出售了。后查明,是原企业负责人与当地政府两个部门的个别领导及中介机构内外勾结,侵吞国有资产。该负责人在改制后的企业中占有80%的股份。此外,不少地方对国企改制实行运动式推进,认为国有经济要完全退出竞争性领域,“一卖了之”是最佳选择。吉林省决定在2005年一年左右基本完成全省816户国有工业公司的改制任务;沈阳市宣布总规模800亿元的大型国企2006年6月底前要全部改制卖光,并由6位市领导分别“承包”这24家重点国企,负责推进其股份制改造。很显然这样的做法是不可取的。三是国企股权结构不合理。已完成公司制改造的国有企业普遍表现出股权过度集中,大股东之间持股票比例相差悬殊,国有股一股独大。这增强了政企不分、股东监督职能缺位的弊端。这种现象在垄断性行业尤为突出。垄断性行业国有独资的情况很普遍,多元化投资的格局也大多局限在关联国企之间相互持股,从而继续维持国有垄断的局面,阻碍了别的形式资本的进入,严重制约了国有经济控制力的发挥和社会整体福利的提高。最近讨论得沸沸扬扬的国有垄断企业削减薪水问题,其深层缘由是垄断行业的开放和企业改制不彻底。四是公司治理结构仍不健全。不少完成公司制改造的国有企业虽然都具备出资人、董事会、监事会、经理层等治理主体,但它们各自的责、权、利匹配并不合理,没能形成有效的相互制衡机制,所以要么存在事实上的政资不分、政企不分,要么出现严重的内部人控制,保姆成了主人。2004年爆料出的中航油新加坡事件就很能说明问题。中国航油集团新加坡公司总裁陈久霖,违规从事石油期权投机一年多,从最初的200万桶发展到出事时的5200万桶,一直不报告。中国航油集团公司也未曾发现,直到出现5亿多美元的“窟窿”。调查中发现新加坡公司绝大多数都是陈久霖一人的天下,法人治理结构严重失衡。五是国企改革的配套措施滞后。如社会保障制度覆盖面窄、不统一;经理人市场的建设刚刚起步;国有企业及领导人的行政级别的转变尚未涉及……